De quels plans d’affectation le développement vers l’intérieur a-t-il besoin?

Lundi, 15.07.2019
Comment développer vers l’intérieur avec un plan d’affectation? Tel est le défi auquel sont confrontées de nombreuses communes. Un rapport du bureau d’architecture et d’urbanisme EBP, à Bâle, se consacre à cette question. Il fait ressortir le potentiel des solutions proposées et met en évidence les processus qui pourraient être concrètement mis en place, afin de repenser la planification de l’affectation.

En Suisse, les plans d’affectation communaux sont un instrument central du développement territorial; ils sont en outre contraignants pour les propriétaires fonciers. Avec le changement de paradigme d’un développement de l’extérieur vers l’intérieur du milieu bâti, tel que prôné par la révision partielle de la LAT 1, ceux-ci se heurtent de façon toujours plus fréquente à leurs limites. Comme les auteur-e-s du rapport le soulignent, cela s’explique notamment par le fait que les mécanismes fondamentaux de la planification de l’affectation sont encore fortement marqués par l’époque d’une urbanisation gourmande en terrains. Les plans d’affectation communaux réalisés à ce jour sont souvent rigides et peu enclins aux solutions adaptées au quartier. Il est d’ailleurs intéressant de relever - ce que fait le bureau EBP - que le développement vers l’intérieur s’est principalement fait, ces derniers temps, par le biais de plans d’affectation spéciaux.

Une nouvelle génération de plans d'affectation

Le développement de l’urbanisation à l’intérieur du milieu bâti ne se limite pas à une densification des constructions, mais vise à préserver les qualités locales et urbanistiques et à les développer, par ex. lors d’une revitalisation d’un quartier existant. La planification doit se confronter à l’existant et définir des règles adaptées au quartier. Outre les prescriptions relatives à la construction proprement dite, des indications sur les espaces routiers et libres sont nécessaires. Les auteur-e-s se posent dès lors les questions suivantes: comment le plan d’affectation peut-il relever ces défis? Les instruments et processus actuels fonctionnent-ils également à l’avenir ou faut-il mettre la planification de l’affectation au diapason de l’ère du développement vers l’intérieur? Le rapport, rédigé en allemand, et intitulé «Eine neue Generation der Nutzungsplanung – Ansätze für die Weiterentwicklung im Zeitalter der Innenentwicklung», aborde ces questions. Il met en lumière les défis de la planification de l’affectation et propose un éventail d'idées sur la façon de les relever.

Quatre approches

De par leur mode de fonctionnement et leurs principes, les quatre approches présentées dans le rapport se distinguent sensiblement de la planification de l’affectation telle qu’appliquée à l’heure actuelle, en Suisse. Elles ne visent pas uniquement la planification de l’affectation au sens strict (règlement sur les constructions, plans-cadres et plans d’affectation spéciaux), mais ont aussi des incidences sur les plans directeurs communaux et sur les concepts ainsi que sur la procédure d’autorisation de construire. Dans le rapport, chaque approche est illustrée par un schéma, lequel met en évidence l’interaction des différents instruments. Les quatre approches proposées sont les suivantes:

  • Planifier l’urbain: concevoir des images, plutôt que formuler des règles abstraites
  • Planifier de manière ciblée: ne planifier que lorsque cela est nécessaire
  • Limiter la planification: une bonne mixité ne se planifie pas, elle se développe
  • Planifier avec des principes: gérer le développement à l’aide de principes et non de prescriptions

Les auteur-e-s plaident pour l’approche d’une planification de l’affectation davantage orientée sur l’urbanisme. Travailler avec des images plutôt qu’avec des prescriptions abstraites. De telles images directrices urbanistiques décrivent les qualités spatiales et illustrent la structure des différents quartiers dans des représentations bi- ou tridimensionnelles, des coupes ou des schémas de principes.

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Les images directrices se composent de plans, de croquis et de descriptions. Les plans et croquis ne doivent pas être considérés comme des prescriptions concrètes de construction, mais comme des illustrations schématiques. Source: rapport «Städtebauliche Nutzungsplanung», p. 9

…et cinq outils

Cinq outils sont, par ailleurs, présentés qui devraient permettre de développer la planification de l’affectation de façon ponctuelle et par étape, indépendamment des quatre approches. Ces cinq outils - qui se basent sur le système actuel, le complètent ou proposent des modifications ponctuelles - sont les suivants:

  • édicter des zones de transformation: elles bloquent momentanément la construction et exigent un plan d’affectation spécifique;
  • favoriser la collaboration: offrir des indices plus élevés si l’emprise au sol est minimisée et qu’une construction de grande qualité est conçue;
  • limiter la durée de vie d’un plan d’affectation spécial: la durée de validité des plans d’affectation spéciaux sont limités dans le temps ou dépendent de leur concrétisation;
  • instituer des forums de quartiers: avec de tels forums institutionnalisés, le niveau du quartier est formalisé et ses représentants ont un rôle à jouer dans la planification;
  • transformer la route en espace: aménager des routes intégralement de façade à façade

Villes et communes sont mises à l'épreuve

En résumé, ce n’est pas l’instrument qui fait la planification. Tout aussi importante est la question de savoir comment les villes et les communes s'impliquent dans les processus. Requalifier et transformer le tissu existant est complexe et laborieux (mais aussi passionnant). Il importe que les collectivités publiques s’engagent davantage et réfléchissent en amont aux questions suivantes:

  • Où souhaitent-elles contribuer à transformer et requalifier un site?
  • Où entendent-elles confier cette tâche aux propriétaires fonciers?
  • Où jugent-elles acceptable que le développement vers l’intérieur se fasse lentement?

Selon l'étude, les pouvoirs publics doivent, de façon générale, gérer plus efficacement leur développement territorial et fixer des priorités. 

Le rapport du bureau EBP, qui fait suite à un mandat du canton de Berne sur cette thématique, est disponible en ligne. Il est intitulé «Eine neue Generation der Nutzungsplanung – Ansätze für die Weiterentwicklung im Zeitalter der Innenentwicklung» et n’existe qu’en allemand.

L’intégralité du travail fait par le bureau EBP sur mandat du canton de Berne peut également être consultée en ligne: Ergebnisbericht und die Fallbeispiele (uniquement en allemand).