Protection du climat ou protection de la nature?

Damian Jerjen, économiste et aménagiste, directeur d’EspaceSuisse
Lundi, 03.10.2022
Durant la session d’automne, le Parlement a traité plusieurs objets à la vitesse de l’éclair, afin d’encourager la production d’électricité par des énergies renouvelables. La protection de la nature et du paysage en a fait les frais. Bilan sous l’angle de l’aménagement du territoire.
Grimselstausee
Photo: B. Jud, EspaceSuisse

Durant la session d’automne, le Parlement a traité différents objets importants dans le domaine des énergies renouvelables. Du point de vue de l’aménagement du territoire, les plus importants étaient les suivants:

  • Approvisionnement en électricité sûr reposant sur des énergies renouvelables. Loi fédérale (acte modificateur unique)
  • Contre-projet indirect à l’initiative pour les glaciers
  • Contre-projet indirect à l’initiative Biodiversité (voir la news de la session d’automne du 3.10.2022)

Le conflit d’objectif entre production d’électricité par des énergies renouvelables et protection de la nature et des paysages était au centre des débats. Tour d’horizon.

La loi relative à un approvisionnement en électricité sûr reposant sur des énergies renouvelables, dite acte modificateur unique, doit permettre la mise en œuvre de la stratégie énergétique et, en particulier aussi, le développement rapide des sources d’énergie indigènes. Le 21 mai 2017, le peuple suisse a clairement accepté la loi sur l’énergie révisée. Celle-ci avait alors été modifiée pour réaliser les objectifs de la Stratégie énergétique 2050, à savoir réduire la consommation d’énergie, accroître l’efficience et encourager les énergies renouvelables. La construction de nouvelles centrales nucléaires a par ailleurs été interdite.

Depuis, les évènements se sont enchaînés. La guerre en Ukraine a révélé l’importance d’un développement rapide de la production d’électricité, afin de garantir la sécurité de l’approvisionnement. La Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des Etats (CEATE-E), compétente en la matière, a estimé que la situation justifiait même d’affaiblir sensiblement la protection de la nature. Selon ses membres, les intérêts de la production d’électricité priment sur tous les autres. Le Conseil des Etats a légèrement corrigé le tir au profit de la protection de l’environnement, en particulier celle des débits résiduels d’eau fixés par la loi. En revanche, la protection des biotopes est affaiblie: la construction d’installations de production dans ceux qui sont jugés d’importance nationale sera désormais possible. Les centrales hydroélectriques, les installations photovoltaïques et les centrales éoliennes sont par ailleurs déclarées d’intérêt national si elles contribuent de manière significative à la réalisation des objectifs énergétiques. L’intérêt national à la production d’électricité prime sur les intérêts cantonaux, régionaux et locaux.

C’est maintenant au Conseil national de traiter l’objet. Informations complémentaires ici.

Loi sur l’énergie

La loi relative à un approvisionnement en électricité sûr reposant sur des énergies renouvelables fixe des valeurs cibles pour les années 2035 et 2050.

Valeurs cibles de la production:

  • Energies renouvelables (sans la force hydraulique) 35 TWh jusqu’en 2035; 45 TWh jusqu’en 2050
  • Force hydraulique: 37,9 TWh jusqu’en 2025; 39,2 TWh jusqu’en 2050

Valeur indicative d’importation:

  • En hiver, l’importation d’électricité ne doit pas dépasser 5 TWh net

Objectifs de consommation (comparés à l’année 2000)

  • Consommation d’énergie moyenne par personne: -43 % jusqu’en 2035 (-53 % jusqu’en 2050)

Dans le cadre de l’examen du contre-projet direct à l’initiative pour les glaciers, proposé à l’origine par le Conseil fédéral, le Parlement est allé encore plus loin et a, ici aussi, nettement affaibli les intérêts de la nature et du paysage.

Les Chambres ont d’une part adopté un contre-projet indirect à l’initiative pour les glaciers, intitulé désormais loi fédérale sur les objectifs en matière de protection du climat, sur l’innovation et sur le renforcement de la sécurité énergétique. Les mesures prévues et les objectifs climatiques sont ambitieux, au point d’avoir conduit les auteurs à annoncer le possible retrait de leur initiative. L’UDC a toutefois annoncé un référendum.

En lien avec cet objet, une nouvelle loi fédérale sur les mesures urgentes visant à assurer rapidement l’approvisionnement en électricité pendant l’hiver a également été adoptée. Ce texte porte sur l’offensive solaire et sur le rehaussement du barrage du Grimsel. Il est entré en vigueur le 1er octobre déjà. L’art. 71a, surnommé «Lex Grengiols», a en particulier soulevé de nombreuses discussions: les grandes installations photovoltaïques (> 10 GWh) sont désormais considérées comme imposés par leur destination et l’obligation de planifier n’est plus requise. Seuls les marais et sites marécageux visés à l’art. 78, al. 5, Cst. sont épargnés. Même si le Conseil national a rectifié le tir pour ménager la protection de l’environnement et éviter de renoncer à l’étude d’impact sur l’environnement, les intérêts de la nature sont considérablement affaiblis. La sécurité de l’approvisionnement ne doit par ailleurs primer qu’en «principe» et non plus de manière absolue.

Le deuxième élément du projet porte sur l’obligation de prévoir des installations solaires pour les nouveaux bâtiments d’une surface au sol de plus de 300 mètres carrés. Cette limite évite aux propriétaires de maisons individuelles d’avoir à utiliser leurs toits pour produire de l’énergie solaire.

Les documents relatifs à l’initiative pour les glaciers et au contre-projet direct se trouvent ici

Des corrections également pour le contre-projet indirect à l’initiative Biodiversité

Le Conseil national a été la première chambre à se pencher sur la modification de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN). Il considère la révision comme un contre-projet indirect à l’initiative Biodiversité, dont il recommande le rejet. Dans la LPN, le Conseil national a biffé les objectifs de surfaces concrets et les a remplacés par une approche qualitative. Les cantons auront ainsi un droit de regard s’agissant de la délimitation des surfaces. En plus des biotopes d’importance nationale visés à l’art. 18a, des sites de biodiversité d’importance nationale seront désignés. L’infrastructure écologique, à savoir la mise en réseau des zones protégées, sera aussi inscrite dans la LPN. Une utilisation adaptée de ces surfaces, qu’elle soit agricole ou à des fins de production d’énergie, doit désormais être possible. La promotion d’une culture du bâti de qualité a été entièrement supprimée du projet et va désormais être traitée dans le cadre du message culture. Le projet est maintenant soumis au Conseil des Etats.

Bilan sous l’angle de l’aménagement du territoire

Personne ne remet en doute l’urgence du développement de la production d’énergie à base de sources renouvelables pour atteindre les objectifs climatiques et garantir la sécurité de l’approvisionnement de la Suisse. En revanche, les esprits sont divisés quant au chemin à prendre pour y parvenir. Une majorité du Parlement est d’avis que le développement nécessaire ne peut se faire qu’au détriment de la protection de la nature et du paysage et que la construction de grandes installations isolées (comme celles de Gondo ou de Grengiols) dans des paysages protégées, à l’image des biotopes, doit être forcée. Visiblement, le fait que ces surfaces naturelles préservées abritent souvent aussi des écosystèmes intacts qui contribuent, dans une mesure importante, à la protection du climat, n’est apparemment pas pris en considération. Les Alpes et les Préalpes font pourtant partie des derniers écosystèmes plus ou moins préservés de Suisse. Les scientifiques rappellent que les surfaces protégées actuellement ne suffisent de loin pas à surmonter la crise du climat et celle de la biodiversité. Pour atteindre les objectifs climatiques et en particulier produire du courant hivernal tant demandé à base d’énergies renouvelables, les installations solaires alpines (et les installations éoliennes, qui n’ont malheureusement pas été abordées dans le débat politique) sont indispensables. Les installations solaires posées sur des surfaces libres en dehors des zones à bâtir doivent, en premier lieu, être planifiées et réalisées sur des sites déjà équipés, et en particulier raccordés au réseau électrique. L’accompagnement des projets sur le plan de l’aménagement du territoire et une pesée équilibrée des intérêts entre protection et utilité sont par ailleurs des facteurs décisifs.

Les modifications décidées par le Parlement facilitent toutefois largement la construction d’installations en dehors de la zone à bâtir, en particulier dans les espaces naturels intacts de l’espace alpin. Les incitations financières prévues freinent par ailleurs la recherche de solutions innovantes en lien avec des infrastructures existantes ainsi que dans la zone à bâtir. L’utilisation décentralisée de la production photovoltaïque sur les toits privés, les infrastructures publiques et les bâtiments de la petite et de la grande industrie dans les zones dédiées aux activités commerciales, dont les surfaces sont généralement importantes, pourraient pourtant aussi contribuer, dans une mesure importante, à la résolution du problème.

Pour développer les énergies renouvelables, nous devons rapidement mettre en place une planification intégrale. L’objectif est de disposer d’un concept pour l’énergie éolienne, hydraulique et solaire pour toute la Suisse. Ce concept pourra servir aux cantons de base pour la modification de leurs plans directeurs. S’agissant d’élaborer les solutions correspondantes, les mécanismes légaux et politiques fondamentaux de la Suisse doivent être conservés et maintenus. Il est aussi essentiel de s’appuyer pour le faire sur les instruments éprouvés de l’aménagement du territoire et sur ses bases tels que le principe de concentration, la participation, la question de la conformité à l’affectation de la zone et, surtout, une pesée globale des intérêts en présence.  Ce sont ici des acquis importants de l’aménagement du territoire. Sans les mécanismes d’intervention et de négociation démocratiques, un fossé se creuse entre la protection du climat, la biodiversité et la protection du paysage d’une part, et la production d’énergies non fossiles de l’autre. Ce conflit d’objectifs est inutile.