Révision LAT «deuxième étape»

Dans le cadre de la deuxième étape de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire, le Conseil fédéral veut s’attaquer aux constructions hors zone à bâtir. La marge de manœuvre des cantons doit être renforcée sans pour autant affaiblir le principe fondamental de la séparation des zones à bâtir de celles qui ne le sont pas.

Les dispositions qui régissent aujourd’hui les constructions hors zone à bâtir sont complexes et confuses. Depuis l’entrée en vigueur de la LAT en 1980, de nombreuses dispositions dérogatoires y ont été introduites, et le catalogue des utilisations réputées conformes à l’affectation de la zone agricole s’est étendu. Diverses interventions parlementaires en faveur de nouvelles possibilités de dérogation sont actuellement pendantes, sous la forme d’initiatives cantonales, d’initiatives parlementaires et de motions. Le Conseil fédéral a tenté à plusieurs reprises de refondre la réglementation relative aux constructions hors zone à bâtir, mais sans succès. Le projet de loi sur le développement territorial de 2008 n’a pas davantage franchi le cap de la consultation que la tentative, entreprise en 2014, de remanier les dispositions concernées dans le cadre de la deuxième étape de révision de la LAT (LAT 2). 

Le Conseil fédéral en a tiré les conséquences et a présenté au Parlement, en 2018, un message relatif à la LAT 2 (objet 18.077) au contenu beaucoup plus restreint, dont les constructions hors zone à bâtir constituent le principal objet. S’y ajoute l’objectif d’ancrer expressément dans la loi les principes liés à l’aménagement dans les espaces fonctionnels, à l’aménagement en sous-sol et à la pesée des intérêts dans le domaine de l’aménagement du territoire. Le projet de révision vise à compléter et réorganiser les dispositions relatives aux constructions hors zone à bâtir, car le principe de séparation entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas a été constamment affaibli par les nombreuses dispositions dérogatoires introduites au fil du temps. L’idée est de permettre aux cantons de mieux tenir compte des spécificités régionales et cantonales en leur conférant une plus grande marge de manœuvre. Pour que le principe de séparation entre zones à bâtir et zones de non-bâtir soit néanmoins garanti, les cantons devront assortir leurs autorisations de mesures dites de compensation et d’amélioration. Les nouvelles utilisations devront ainsi être compensées par la démolition de constructions et installations déjà existantes. L’impact des nouvelles utilisations ne devra être ni plus important ni plus gênant qu’auparavant. La situation d’ensemble devra, dans le territoire considéré, s’en trouver globalement améliorée. Si les cantons entendent faire usage des nouvelles dispositions, ils devront créer les conditions nécessaires dans leurs plans directeurs. La double obligation d’édicter une telle base dans le plan directeur et de compenser les nouvelles utilisations vaut au nouveau modèle le nom de «méthode de planification et de compensation». Le projet de révision prévoit aussi que les constructions et installations conformes à l’affectation de la zone, et dont l’implantation est imposée par leur destination, ne soient plus à l’avenir autorisées ad vitam aeternam. Si l’activité initialement approuvée disparaît, la construction concernée devra être démolie. L’objectif est de stabiliser le nombre de constructions et installations érigées hors de la zone à bâtir, afin de préserver les terres agricoles et le paysage. En outre, le catalogue des exceptions prévues hors zone à bâtir ne sera applicable que si le droit cantonal le prévoit expressément. Les dispositions dérogatoires redeviendront ainsi des normes attributrices de compétence, comme c’était le cas autrefois. Les cantons pourront par ailleurs prévoir une application différenciée de ces dispositions selon les régions. La proposition du Conseil fédéral n’a pas rallié de majorité au Conseil national.

La Chambre basse a suivi sa Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie (CEATE-N), qui préconisait de ne pas entrer en matière sur le projet. Le texte a été exclusivement rejeté par les groupes parlementaires bourgeois. Début 2020, c’est la CEATE-E qui a commencé à traiter le dossier. Dans ce cadre, EspaceSuisse a été entendue et a recommandé d’entrer en matière, afin qu'il y ait débat sur le thème des constructions hors zone à bâtir. Plusieurs grandes organisations environnementales ont estimé que les propositions du Conseil fédéral étaient insuffisantes, ce qui les a incitées à lancer, en mars 2019, une initiative populaire. Plus de 105’000 signatures ont été récoltées. L’initiative a été déposée le 8 septembre 2020. 

Le Conseil fédéral a rejeté l’Initiative paysage. Il s’attend à des difficultés au niveau de son application, en particulier en lien avec le plafonnement exigé du nombre de bâtiments hors zone à bâtir, comme il l’a indiqué dans un communiqué du 18.12.2020. Si le Conseil fédéral partage le principal objectif de l’initiative qui vise à renforcer la séparation entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas, il souhaite opposer à l’initiative un contre-projet indirect, qui s’articule autour des quatre éléments clés suivants:

  • Au niveau de la loi, de nouvelles approches sont nécessaires pour pouvoir regagner des terres cultivables.
  • De nouvelles utilisations supplémentaires hors de la zone à bâtir ne seront autorisées que si elles peuvent être compensées de manière substantielle.
  • Aucune exception supplémentaire ne doit être créée en matière de construction hors de la zone à bâtir.
  • Les exceptions actuelles permettant la construction hors de la zone à bâtir ne sont plus automatiquement valables pour tout le territoire national.

Fin avril 2021, la CEATE-E  a annoncé vouloir mettre en consultation son propre contre-projet à l’Initiative paysage (communiqué du 30 avril 2021). La question de savoir si le projet de la CEATE-E répond aux exigences du Conseil fédéral reste ouverte.