Die kommunalen Nutzungspläne sind die zentralen Instrumente für die grundeigentümerverbindliche Raumplanung in der Schweiz. Mit dem Paradigmenwechsel von der Aussen- zur Innenentwicklung durch die Teilrevision RPG 1 stossen sie immer öfter an die Grenzen ihrer Möglichkeiten. Wie die Autorinnen und Autoren des Berichts festhalten, liegt dies auch daran, dass die grundlegenden Mechanismen der Nutzungsplanung noch immer stark von der Zeit geprägt sind, als die Siedlungen in die Fläche wuchsen. Bisherige Nutzungspläne sind oft starr und erschweren auf das Quartier angepasste Lösungen. Dies zeigt sich gemäss EBP nicht zuletzt auch darin, dass Innenentwicklung in jüngerer Zeit meist über Sondernutzungspläne umgesetzt wird.
Neue Generation der Nutzungsplanung
Bei der Siedlungsentwicklung nach innen geht es allerdings nicht nur um bauliche Verdichtung, sondern vor allem darum, orts- und städtebauliche Qualitäten zu erhalten und diese weiter zu entwickeln - so zum Beispiel bei der Transformation von bestehenden Quartieren. Die Nutzungsplanung muss sich mit dem Bestand auseinandersetzen und ortsspezifische Regeln für die Erneuerung aufstellen. Neben Bauvorschriften für Gebäude braucht es dabei vor allem Vorgaben, wie Strassen- und Freiräumen zu gestalten sind.
Die Autorinnen und Autoren stellen sich vor diesem Hintergrund folgende Fragen: Wie kann die Nutzungsplanung diesen Herausforderungen begegnen? Funktionieren die heutigen Instrumente und Prozesse auch in Zukunft oder muss die Nutzungsplanung im Zeitalter der Innenentwicklung angepasst werden? Der Bericht «Eine neue Generation der Nutzungsplanung – Ansätze für die Weiterentwicklung im Zeitalter der Innenentwicklung» geht diesen Fragen nach. Er beleuchtet die Herausforderungen der Nutzungsplanung und skizziert einen Fächer an Ideen, wie diese auf die Herausforderungen reagieren kann.
Vier Ansätze
Im Rahmen eines Projekts im Kanton Bern wurden verschiedene Lösungsansätze diskutiert und getestet. Die vier im Schlussbericht vorgestellten Ansätze unterscheiden sich in ihrer Funktionsweise und ihren Bestandteilen wesentlich von der heute in der Schweiz angewandten Nutzungsplanung. Sie zielen darum nicht nur auf die Nutzungsplanung im engeren Sinn ab (Baureglement, Rahmen- sowie Sondernutzungspläne), sondern haben Auswirkungen auf die vorgelagerten behördenverbindlichen oder informellen Planungsinstrumente (kommunale Richtpläne und Konzepte) wie auch auf das nachgelagerte Baubewilligungsverfahren. Im Bericht wird jeder Ansatz anschaulich in einem Schema illustriert, welches das Zusammenspiel der unterschiedlichen Instrumente beleuchtet. Die vier Ansätze lauten wie folgt:
- Städtebauliche Nutzungsplanung: Räumliche Bilder entwerfen, statt abstrakte Regeln formulieren.
- Fokussierte Nutzungsplanung: Geplant wird dann, wenn geplant werden muss.
- Reduzierte Nutzungsplanung: Attraktive Nutzungsmischung wird nicht geplant, sie entsteht
- Prinzipienbasierte Nutzungsplanung: Mit Prinzipien statt mit Vorschriften steuern.
Als besonders vielversprechend erachten die Autorinnen und Autoren den Ansatz einer stärker städtebaulich orientierten Nutzungsplanung. Dabei soll das «das Planen und Denken in räumlichen Bildern statt in abstrakten Bauvorschriften und Zonenplänen» erfolgen. Solche städtebaulichen Leitbilder beschreiben die angestrebten räumlichen Qualitäten und illustrieren die gewünschte Bebauung der verschiedenen Quartiere in zwei- und dreidimensionalen Darstellungen, Schnitten oder Prinzipskizzen.
…und fünf Bausteine
Fünf von diesen Ansätzen unabhängige Bausteine zeigen zudem die Möglichkeiten, wie die Nutzungsplanung punktuell und schrittweise weiterentwickelt werden kann. Die Bausteine fussen auf dem heutigen System der Nutzungsplanung, ergänzen es oder schlagen punktuelle Anpassungen vor. Bei den Bausteinen handelt es sich um:
- Transformationszonen: Transformationszonen bewirken im betroffenen Gebiet ein Bauverbot und die Pflicht, eine separate Planung durchzuführen.
- Anreize für Zusammenarbeit: Erhöhte Ausnützungen ermöglichen, wenn im Gegenzug eine minimale Grundstücksfläche erreicht wird und eine hochwertige Bebauung erfolgt.
- Verfallsdatum für Sondernutzungspläne: Sondernutzungspläne gelten nur so lange, bis ein bestimmter Zeitpunkt erreicht oder bis ein bestimmter Anteil des Gebiets überbaut ist.
- Formelle Quartiervertretungen: Mit formellen Quartiervertretungen wird die Ebene der Quartiere «institutionalisiert» und ihr eine Rolle in der Planung zugewiesen.
- Strassenraumzonen: Strassenraumzonen ermöglichen, dass der öffentliche Raum von «Fassade zu Fassade» integral betrachtet und entsprechend seiner Funktion gestaltet wird.
Städte und Gemeinden sind gefordert
Abschliessend halten die Autorinnen und Autoren fest, dass die Instrumente allein noch keine Nutzungsplanung ausmachen. Ebenso zentral sei die Frage, wie sich Städte und Gemeinden in Planungsprozesse einbringen würden. Weil die Erneuerung und Transformation des Bestands aufwändiger und komplexer sei, müssten sich Städte und Gemeinden stärker engagieren. Sie sollten sich rechtzeitig Gedanken dazu machen:
- wo sie die Veränderung eines Gebiets selbst mitgestalten wollen,
- wo sie die Umsetzung primär den Grundeigentümern überlassen wollen und
- in welchen Gebieten sie es in Kauf nehmen, dass die Innenentwicklung nur langsam voranschreitet.
Die öffentliche Hand muss gemäss der Studie ihre Raumplanung generell wirksamer steuern und priorisieren.
Der Bericht «Eine neue Generation der Nutzungsplanung – Ansätze für die Weiterentwicklung im Zeitalter der Innenentwicklung» findet sich auf der Website von EBP.
Der Ergebnisbericht und die Fallbeispiele des Projekts im Kanton Bern sind ebenfalls öffentlich zugänglich.