Le problème, c'est la rareté du sol, pas l’aménagement du territoire

Damian Jerjen, économiste et urbaniste, directeur EspaceSuisse
Lundi, 24.04.2023
Une pénurie de logements menace. Le message est désormais passé. Alors que ces dernières semaines, ce sont surtout les représentants du secteur bancaire qui se sont exprimés dans les médias, il est temps d'adopter une vision un peu plus large.
Photo: Monika Zumbrunn, EspaceSuisse

Alors que pour les banquiers le problème principal se situe au niveau de l'aménagement du territoire, les professionnels de l'immobilier arrivent à une conclusion plus nuancée. Un coup d'œil aux analyses actuelles de Wüest & Partner (Immo Monitoring 2023/2) ou de Fahrländer Partner AG le montre: les causes du faible taux de constructions neuves sont à rechercher aussi bien dans des obstacles juridiques, des prescriptions compliquées et une pratique libérale en matière de recours en Suisse que dans le marché financier. Et pour cause ! En raison d’une période de taux d'intérêt extrêmement bas, l'immobilier était un placement rentable. Il y a quelques années, on parlait même de «constitution de réserves» au vu du grand nombre de logements vacants. Les opérations hypothécaires des banques étaient en plein essor. Mais le vent a tourné. Les taux d'intérêt ont augmenté, tout comme les coûts de financement des nouvelles constructions: la construction est devenue plus chère. Avec le vent, le bateau a également changé de direction. Il s'est éloigné du marché de l'immobilier et donc du logement, pour se tourner vers les marchés boursiers et d'autres placements. C'est aussi pour cette raison que la pénurie de logements menace. Alors, que se passe-t-il exactement? Commençons par le commencement.

Nous avons suffisamment de place

En 2013, le peuple suisse a décidé à une nette majorité de mettre un terme au mitage du territoire et d'orienter à l'avenir le développement de l'urbanisation vers l'intérieur. Au cours des dix dernières années, les cantons et les communes ont mis en œuvre ce changement de paradigme de la LAT 1 (1ère étape de révision de la loi sur l'aménagement du territoire). Les plans directeurs cantonaux ont fixé les règles du jeu pour les communes et les lois ont défini les bases des instruments nécessaires, par exemple pour prélever les plus-values générées par les changements d'affectation et les augmentations des possibilités de construire (voir Territoire & Environnement 1/2022). La LAT 1 a également encouragé la mobilisation de terrains à bâtir existants mais inutilisés.

Également dans le sens d'un frein à l'étalement urbain, les cantons ayant des zones à bâtir trop grandes doivent les réduire. Mais: de telles zones à bâtir ne se trouvent pas dans des communes où l'offre de logements est limitée, mais là où la population n'augmente pas ou peu. Même avec les dézonages: Il y a en principe suffisamment de terrains à bâtir pour l'évolution démographique attendue. Selon Wüest & Partner, les cantons disposent même aujourd'hui de plus de réserves de terrains à bâtir pour la construction de logements qu'en 2012 – donc avant la révision de la loi sur l'aménagement du territoire. Les zones à bâtir non construites existantes offrent des logements pour 1,6 million de personnes – à densité constante, nota bene. S'y ajoute un potentiel de 1,1 million de personnes sur des surfaces déjà construites. A titre de comparaison, le scénario de référence de l'Office fédéral de la statistique table sur une croissance continue de la population résidente, qui devrait compter environ 10,4 millions de personnes en 2050. Par rapport à aujourd'hui, cela représente environ 1,5 million de personnes supplémentaires. Les réserves de terrains à bâtir existantes sont donc suffisantes pour faire face à la croissance démographique attendue.

La complexité augmente

Avec le mandat de diriger le développement vers l'intérieur, la manière de construire a changé. La densification n'est pas une sinécure, on le sait depuis longtemps. «Construire et aménager dans l'existant» est plus complexe que de construire en pleine campagne. Dans le milieu bâti existant, il y a déjà des personnes qui veulent et doivent être impliquées dans le développement du secteur concerné. Concrètement, le développement vers l'intérieur signifie combler les brèches, augmenter les possibilités de construire dans les secteurs sous-utilisés, revitaliser les lotissements et les centres des localités, changer d'affectation, densifier et créer ainsi des espaces libres. S'il est réalisé de manière qualitative, le développement vers l'intérieur a des effets secondaires positifs supplémentaires: il favorise des trajets courts entre l'habitat, les loisirs et les achats, dynamise les quartiers et réduit les coûts d'équipement.

Bien sûr, la densification coûte cher. Mais partout où l'on densifie, il y a aussi des plus-values dues à des changements d'affectation ou à des augmentations des possibilités de construire. Dans la plupart des cantons, la totalité de la plus-value – ou du moins la plus grande partie – revient aux propriétaires et couvre ainsi les coûts supplémentaires. Ce qui est prélevé par les pouvoirs publics avec la compensation de la plus-value devrait à son tour être investi dans la qualité de l'urbanisation, par exemple pour des espaces verts de qualité, comme c'est le cas à Bâle avec l'Erlenmattpark.

La densification, ça fonctionne

Ces dernières années, de nombreuses communes ont déjà adapté leur planification locale aux nouvelles exigences de la loi sur l'aménagement du territoire et des plans directeurs cantonaux et ont acquis de l'expérience dans les projets de densification. La densification fonctionne. C'est ce que montrent également les résultats actuels de la statistique de la superficie (voir News du 11.11.2022). Entre 2009 et 2018, la surface urbanisée a augmenté pour la première fois moins vite que la population. Dans son étude sur l’immobilier en Suisse 3/22, la Banque Raiffeisen conclut elle aussi que la densification fonctionne, mais elle identifie un problème fondamental: bien que moins de maisons individuelles soient construites et que les logements soient plus petits, la surface est toujours utilisée de manière inefficace – mot-clé : surface habitable par personne.

De nombreux bons exemples montrent que la densification fonctionne. EspaceSuisse en a répertorié plus de 70 et les a mis à disposition sur densipedia.ch, la plate-forme suisse pour le développement vers l’intérieur et la densification. Un coup d'œil à celle-ci montre que l’on trouve souvent des projets réussis dans des communes actives et prévoyantes. Des communes qui se penchent continuellement sur leur propre développement, qui possèdent une connaissance approfondie de la situation de départ et qui s’adjoignent les compétences nécessaires. La lauréate du Prix Wakker de cette année, Lichtensteig SG, par exemple, accorde une grande importance à la participation et a élaboré une stratégie de développement territorial en collaboration avec la population. à Lichtensteig, ce sont des personnes clés qui ont été les principaux moteurs et facteurs de réussite.

Le facteur humain

Pour réussir le développement vers l'intérieur, il faut changer de mentalité et disposer des compétences (savoir-faire) et des ressources (humaines et financières) nécessaires. Si la Confédération, les cantons, les communes et les villes tirent activement à la même corde, en collaboration avec les acteurs du secteur de la construction, le développement vers l'intérieur sera gagnant. En fin de compte, il s'agit de créer des espaces de qualité pour les gens qui les utiliseront et pour cela, nous devons mettre ces derniers au centre (voir aussi l'encadré: les sept impulsions). Au lieu de réclamer la dérégulation, nous devons apprendre à gérer ensemble la complexité croissante. Dans ce contexte, ce n'est pas l'aménagement du territoire qui pose problème, mais bien la rareté de l'espace. L'aménagement du territoire offre au contraire des solutions et des instruments. Revenir en arrière par rapport à la dernière révision de la LAT n'est pas une solution. Au contraire, cela augmenterait les incertitudes juridiques. Et cela n'aiderait nullement à résoudre les problèmes actuels.

La LAT 1 se met en œuvre

Comment réussir un développement vers l’intérieur de qualité?

Les sept impulsions suivantes sont des facteurs de succès:

  1. Remettons l’humain au centre de l’aménagement du territoire: le développement vers l'intérieur n'est accepté que si, du point de vue de la population, les qualités sont préservées, les déficits comblés et les plus-values créées. La participation et la qualité sont étroitement liées.
  2. Donnons-nous le droit d’expérimenter pour composer avec l’incertitude et fixer les bonnes règles! Chaque projet est différent et doit s’inspirer de son contexte. Plus de règles n’est pas synonyme de plus de qualité.  C'est précisément dans le cadre du développement vers l’intérieur qu'il est nécessaire de recourir à des méthodes qui favorisent l'innovation et de donner une chance aux nouvelles expériences.
  3. Une participation ciblée pour sortir de la tour d’ivoire: Un développement vers l’intérieur est réussi seulement lorsque qu’il répond aux besoins de la population et que tous les acteurs ont été traités de manière équitable.
  4. Remettons les espaces publics au cœur de la ville dense de demain! Seuls les aménagements de grande qualité (rues, espaces verts, places) offrent la plus-value nécessaire menant à l’acceptation de la ville dense.
  5. La pesée des intérêts au cœur des processus: La pesée des intérêts est l’essence même de l’aménagement du territoire. Elle ne peut fonctionner sans coopération et sans une certaine ouverture d’esprit. Il s’agit aussi d’accepter des réductions économiques ou de renoncer à des exigences de protection excessives.
  6. Prendre de la hauteur: Il faut des conceptions de développement territorial transfrontalières. Des planifications test, des masterplans ou des formats similaires, mais aussi des infrastructures et des mesures visant à améliorer la qualité du milieu bâti, peuvent contribuer à dépasser les frontières.
  7. Penser la planification, c’est investir pour l’avenir: Une bonne planification, faisant la part belle à un développement vers l’intérieur de qualité, a son coût. De longues procédures, des erreurs de développement, des effets secondaires fâcheux et des corrections ultérieures coûtent plus cher qu’une planification minutieuse.

Les limites de la croissance

L'utilisation mesurée du sol est une mission centrale de l'aménagement du territoire. Compte tenu des ressources limitées, la question des limites de la croissance se pose également.

Le congrès annuel d'EspaceSuisse se penche également sur la croissance. L'aménagement du territoire a lui aussi sa part de responsabilité et doit être repensé pour faire face aux grands défis comme le changement climatique. Pour en savoir plus sur le programme du congrès «L'aménagement du territoire et les limites de la croissance» du 29 juin 2023 à Soleure, cliquez ici.

Vous pouvez aussi lire l'article d'Irmi Seidl: dans le dernier périodique d'EspaceSuisse Inforum 1/2023, la responsable de l'unité de recherche Sciences économiques et sociales du WSL se penche sur les limites écologiques des scénarios démographiques de l'Office fédéral de la statistique. Vous trouverez le document PDF ci-dessous.

Les limites écologiques des scénarios démographiques

Interventions parlementaires

En réaction à la menace de pénurie de logements, différentes mesures sont actuellement discutées au niveau politique. Une vue d'ensemble des différents objets et interventions au Parlement fédéral montre également différentes possibilités de gestion du logement :

  • Postulat 23.3377 Des logements abordables grâce à une meilleure utilisation des bâtiments existants (Les VERT-E-S)
  • Motion 23.3177 Optimiser l'occupation des surfaces des logements locatifs. Permettre l'échange de logements par le transfert croisé de baux d'habitation (Sommaruga Carlo, PS)
  • Interpellation 23.3355 Mesures fédérales contre la pénurie de logements (Girod Bastien, Les VERT-E-S)
  • Motion 23.3341 Projets d'importance majeure. Liste des priorités applicables lors de la pesée des intérêts (Bregy Philipp Matthias, Le Centre)
  • Motion 22.4550 Résiliation anticipée. Halte à des démarches inutiles!(Dandrès Christian, PS)
  • Interpellation 22.4477 Pénurie de logements vacants et hausse des loyers. Soutenir au plus vite les locataires (Gysi Barbara, PS)
  • Motion 22.4413 Pénurie de logements dans les communes touristiques. Compléter l'article 3 OAIE afin que les logements pour le personnel des hôtels soient considérés comme faisant partie d'un établissement stable (Schmid Martin, Le Centre)
  • Interpellation 22.4323 Logement. Quelles mesures à l'aube d'une grave crise du logement? (Sommaruga Carlo, PS)
  • Interpellation 22.4305 Risque de pénurie de logements. Que fait le Conseil fédéral? (Weichelt Manuela, Les VERT-E-S)
  • Interpellation 22.4298 Rétablir le dialogue en matière de politique du logement? (Töngi Michael, Les VERT-E-S)
  • Initiative parliamentaire 22.486 Améliorer la transparence des loyers (Imboden Natalie, Les VERT-E-S)
  • Initiative parliamentaire 22.462 Loyers abusifs et hausses des frais de chauffage. Les bailleurs ne peuvent gagner sur tous les tableaux! (Dandrès Christian, PS)
  • Postulat 22.4290 Pénurie de logements en Suisse. Taux de logements inoccupés et pistes pour améliorer la situation (Müller Damian, PLR)

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