L’essentiel sur l’acte modificateur unique

Damian Jerjen, directeur EspaceSuisse
Jeudi, 07.12.2023
En 2023, le Parlement fédéral s'est penché de manière intensive sur les énergies renouvelables et leur promotion. La divergence des intérêts entre production d’énergie et protection de la nature et la difficulté de trouver le bon équilibre sont clairement apparus. En fin de compte, c’est le premier intérêt qui a pris le dessus. Aperçu du projet contre lequel le référendum a abouti.
Saflischtal bei Grengiols
Vue sur la vallée souvage et préservée de Saflisch dans la commune de Grengios VS. C'est là qu'une installation photovoltaïque alpine devrait voir le jour sur une surface d'un kilomètre carré, selon la volonté du Parlement. (Photo: Damjan Jerjen)

Ces derniers mois, le Parlement fédéral a débattu de différents objets visant à stimuler la production d'énergie à partir de sources renouvelables et à atteindre les objectifs de la stratégie énergétique. Les dossiers les plus importants du point de vue de l'aménagement du territoire sont les suivants:

  • Loi fédérale sur les mesures urgentes visant à assurer rapidement l’approvisionnement en électricité pendant l’hiver (offensive solaire, dite Solarexpress);
  • Loi fédérale sur l'accélération des procédures d'autorisation pour les projets d’installations éoliennes (offensive éolienne, dite Windexpress);
  • Loi fédérale relative à un approvisionnement en électricité sûr reposant sur des énergies renouvelables (acte modificateur unique).

Au cœur des débats: le conflit d'objectifs entre la production d'énergie à partir de ressources renouvelables et la protection de la nature et des paysages.

L'acte modificateur unique crée des divergences

Alors que les offensives solaire et éolienne (voir encadré) visent à augmenter à court terme la capacité de production des sources d'énergie renouvelables indigènes, les bases légales pour atteindre à moyen et long terme les objectifs de la Stratégie énergétique 2050 sont discutées dans le cadre de l'acte modificateur unique (voir à ce sujet l’article Sous la loupe du 23 mars 2023).

Ce dernier prévoit notamment des modifications de la loi sur l'énergie et de la loi sur l'approvisionnement en électricité et bien sûr aussi de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT). Le Conseil national a adopté le projet lors de la session d'automne 2023 par 177 voix contre 19 et le Conseil des Etats à l'unanimité. Aperçu des principaux points.

Deux lois expresses

L’offensive solaire (dite Solarexpress) a été adoptée en toute hâte par le Parlement lors de la session d'automne 2022 et prévoyait des mesures pour faire face à la menace de pénurie d'électricité en hiver. Pour ce faire, les grandes installations photovoltaïques, y compris celles situées dans des zones naturelles intactes, doivent être considérées comme imposée par leur destination. L'obligation de planification devient obsolète. Entre-temps, il s'est avéré que cette offensive solaire avait été une action précipitée et non réfléchie et qu'elle a clairement manqué l'objectif proclamé de fournir à court terme un approvisionnement sûr en électricité. On peut également s'interroger sur la faisabilité des grands projets, mis en avant dans le cadre de cette offensive, et sur leur raccordement au réseau électrique.

Neuf mois à peine après l’offensive solaire, le Parlement a adopté l’offensive éolienne (dite Windexpress). Celle-ci prévoit qu'à l'avenir, ce sont les autorités cantonales qui délivreront les permis de construire pour les projets éoliens dont le plan d’affectation est entré en force, au lieu des Communes comme c'était le cas jusqu'à présent. En outre, il n'y aura plus qu'une seule instance de recours auprès du Tribunal cantonal. Ces accélérations s'appliquent aux installations d'intérêt national dont la production annuelle est égale ou supérieure à 20 GWh et seulement jusqu'à ce qu'une puissance supplémentaire de 600 MW d'énergie éolienne soit installée dans toute la Suisse. On saura d'ici au 5 octobre de cette année si un référendum a été lancé et a abouti contre ce projet.

Voir à ce sujet l’article Sous la loupe du 1er juin 2022

Pas de production d'énergie dans les biotopes

Le Conseil national et le Conseil des Etats ont décidé que les installations d'énergie renouvelable dans les biotopes d'importance nationale et dans les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs resteraient exclues. Les nouvelles étendues de glaciers et les plaines alluviales alpines constituent ici une exception, puisqu'elles peuvent en principe être utilisées pour la production d'énergies renouvelables.

Priorité absolue à l'énergie hydraulique

Selon la stratégie énergétique, le principal pilier de la production d'énergie est le développement de l'énergie hydraulique. Les quinze grands projets hydroélectriques qui ont été priorisés lors d’une table ronde doivent être réalisés le plus rapidement possible. La CEATE-N y a encore ajouté le projet hydroélectrique « Chlus ». Pour y arriver, la loi sur l’approvisionnement en électricité prévoit une accélération des procédures et fait en principe primer la réalisation de ces projets sur les autres intérêts d’importance nationale. De plus, une « obligation de planification » est exigée uniquement s’il s’agit d’un nouvel emplacement, et encore elle se limite à une procédure au niveau du plan directeur cantonal. Sur la base du projet de loi, il est difficile de savoir si l’intention était également de pouvoir rendre un plan d'affectation obsolète.

L'octroi de nouvelles concessions pour des centrales hydroélectriques est même possible si le tronçon à débit résiduel qui en résulte traverse une zone protégée d'importance nationale. En revanche, un assouplissement des prescriptions relatives aux débits résiduels pour les centrales hydroélectriques existantes n'est possible qu'en cas de menace de pénurie. Cela correspond aux dispositions de l'ordonnance déjà adoptées par le Conseil fédéral l'année dernière.

Zones propices à l'énergie éolienne et solaire dans le plan directeur cantonal

A l'avenir, les installations d'énergie solaire et éolienne d'intérêt national seront considérées comme étant imposées par leur destination et l'emporteront a priori sur d'autres intérêts nationaux. Pour être admis comme étant d’intérêt national, les projets doivent avoir été planifiés dans des zones prioritaires pour l'énergie éolienne et solaire à définir dans le plan directeur cantonal. Cela se fait sur la base d'une pesée complète des intérêts.

Panneaux solaires obligatoires sur les nouvelles constructions et les parkings

A l'avenir, des panneaux solaires devront être installés sur les nouveaux bâtiments d'une surface de plus de 300 mètres carrés. L'exigence d'une obligation générale d'installer des panneaux solaires sur les toits et les façades ainsi que sur les parkings n'a pas été retenue.

Une appréciation du point de vue de l'aménagement du territoire

Au vu des objectifs de la politique climatique, les accélérations décidées sont certes partiellement compréhensibles, elles affaiblissent néanmoins la protection de l'environnement. Ceci est inutile et risqué. Il est donc d'autant plus important que l'aménagement du territoire - en particulier au niveau cantonal - revendique à nouveau son rôle stratégique dans la planification, détermine de manière proactive les sites appropriés pour la production d'énergie et veille à une pesée complète des intérêts. Il y a certes le développement des sources d'énergie renouvelables, qui revêt une importance capitale, mais il y a aussi les intérêts à la protection du paysage et à la biodiversité. Ces derniers sont tout aussi importants, dans le sens où, comme l’a dit si bien le Tribunal fédéral, la diversité biologique et les prestations des écosystèmes telles que notre nourriture, l'eau potable et la médecine sont tout aussi essentielles à la survie de l'humanité que la menace aiguë et potentiellement irréversible du changement climatique.

(article du 23.8.2023 mis à jour le 7.12.2023)

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